【背景】

　　2010年10月28日，《社会保险法》在十一届全国人大常委会第十七次会议上通过，将于2011年7月1日生效。

　　该法第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿”。

　　简言之，用人单位未缴纳工伤保险费的工伤劳动者，将在用人单位拒绝支付工伤保险待遇的情况下，从工伤保险基金中优先获得救济。这是我国工伤保险制度里程碑式的进步，将有力地加强对未参保工伤劳动者的保护。

　　根据我国法律规定，用人单位应当按时缴纳工伤保险费，而职工个人不缴纳工伤保险费。用人单位未为职工缴纳工伤保险费的，在职工发生工伤时，必须承担工伤保险待遇。

　　【调查方法】

　　北京义联劳动法援助与研究中心制作了《工伤保险待遇先行支付制度调查问卷》，由调研员以问卷为基础，通过电话对用人单位未缴纳工伤保险费的当事人进行访谈。2008年1月～2010年11月期间，向义联中心来电咨询并愿意接受电话采访的工伤劳动者共计232人。调查对象工作地分布于北京、福建、河北、黑龙江、江苏、河南、山东、广东、浙江等省。

　　工伤职工生存苦

　　先行支付须贯彻

　　重伤难获救治，医疗负担沉重。义联的调研发现，未参保工伤劳动者的生存异常艰难。本次调研中达到4级以上伤残的工伤劳动者占到24.8%，由于没有工伤保险，社保基金不承担这些人的医疗费。在单位拒绝支付医疗费的情况下，劳动者就要负担高达数万，甚至数十万元的医疗费。本次的调研对象有81.3%是农民工，15%的受伤职工每月要承担1000元以上的医疗开支，有的人甚至要负担每月7000元～8000元的医疗费。沉重的经济负担严重影响了工伤劳动者的救治和康复，甚至活下去的信心。

　　53岁的刘吉生，在重庆某高速公路项目打工。用人单位中铁某局既没有和他签订书面劳动合同，也没有给他缴纳工伤保险。2011年2月22日，他在为工地检修简易仓库时从3米高的屋顶头部着地摔下，被诊断为特重闭合型颅脑损伤。由于用人单位拒绝继续支付医疗费，4月9日，医院对刘吉生停止治疗。直至5月12日义联与其亲属取得联系时，刘的治疗仍然没有恢复。医生表示，如果他能尽快转到更好的医院去做康复治疗，其从半植物人状态苏醒过来的概率可以达到70%，否则他可能只有三个月的生命了。

　　像刘吉生这样的工伤劳动者如果一开始就能得到及时的救治，不仅可以挽救生命，还可以在最大程度上恢复劳动能力，重新回归社会。医疗的拖延，不仅给工伤劳动者带来痛苦，也制造了新的社会问题。

　　债务成为压在工伤劳动者及家庭的沉重负担，对于慢性职业病劳动者更是没有喘息之机。42岁的河北承德人王某，于2008年6月到北京郊区某煤矿挖煤，单位既未与其签订劳动合同，也未为其缴纳工伤保险。2008年12月，王某在矿井下发生安全生产事故，脊柱严重受损，下肢瘫痪，且有尿毒症等并发症状。经认定为工伤，伤残等级2级。住院的前三个月，花费29万余元。经多方争取，用人单位同意支付14万元，而王家人只能默默承担余下的15万元。他的妻子一边照顾丈夫，一边努力还债。她说，自己雇不起护工，每天早晨5点钟起床，赶在上班之前为丈夫按摩，帮助他康复。公婆年老病重，读高中的女儿无人照顾，她看不到希望。

　　收入受到严重影响，后续生活难以为继。72%的劳动者在负伤前的月收入在2000元以下，发生工伤后，只有11.2%的劳动者能够维持原有收入，而45.1%的劳动者因伤无法工作，失去了收入来源，31.1%的劳动者无法做同样强度的工种，收入减少。在发生工伤后，高达76.4%的劳动者月收入降到了1000元以下。

　　调研进一步显示，工伤劳动者主要为青壮年，69.5%的劳动者不满45岁，要经历十几年、几十年的时间才能享受养老待遇。由于劳动能力严重降低，这期间他们的生活着实令人担忧。更严重的是，由于失去了经济来源，他们也无力给自己缴纳各项社保，退休后的医疗和养老仍然难以得到保障是他们对未来的另一个隐忧。

　　家庭整体陷入困境。调研显示，87.2%的工伤劳动者在受伤前的劳动所得占其家庭经济来源的一半或一半以上，73.6%的工伤劳动者要供养3个或3个以上的家庭成员。他们一旦因工负伤，劳动能力降低甚至丧失，家庭生活的维持、子女教育等都将陷入巨大的困境中。

　　除了经济上的困顿，工伤劳动者还面临家庭关系方面的问题。9.9%的劳动者表示，工伤也导致了家庭不和、子女无人教育的情况。

　　赵天云，四川巴中人，今年39岁，2006年正月十五开始在河南某矿业公司打钻，没有任何防护措施。2007年8月他发现自己得了最严重的矽肺三期。他开始了漫长而心酸的维权之路，有时甚至流落街头乞讨为生。到2011年5月，他还是分文赔偿未获得。期间，除去欠债10多万元，他的妻子离家，抛下丈夫和留在老家无人照料的两个未成年孩子。他说，心中最痛的是原本好好的家，就这样生生被毁了。

　　工伤赔偿程序难且长

　　先行支付审批应便捷

　　调研显示，获赔的平均时间长达2.02年。获得赔偿的工伤劳动者中，仅26.1%是在受伤之日起一年之内获得赔偿的，33.9%的人在受伤后一年到两年之间获得赔偿，18.3%的人花了2年～3年时间索赔，21.7%的人则花了3年甚者更长的时间。

　　索赔之路漫长的原因一是用人单位拖延，二是法律程序复杂漫长。

　　用人单位拖延支付。40岁的张某，于2005年9月在北京工作时发生安全生产事故，单位未为其缴纳工伤保险，经鉴定为8级伤残。受伤后，用人单位一直对他不闻不问，直到2010年10月，他才从单位处领取到1万余元的一次性赔偿。这距离他受伤，已经整整五年。

　　我国目前工伤法律程序过于复杂和冗长，最多可以达到10项法律程序，历时1149天。如工伤劳动者还需获得职业病诊断或者证明劳动关系的，时间还可延长至1374天或1701天。

　　本次调研还发现，采用法律途径维权的工伤劳动者，平均2.45年才能获得赔偿。义联代理的孙小丹长达1420天仍未结束的工伤赔偿案，就反映了工伤法律程序之复杂和冗长：

　　1977年出生的孙小丹，2007年6月25日在下班路上发生交通事故，造成重型颅脑损伤，下肢神经受损导致痉挛，肇事者逃逸。按照法律规定，上下班途中员工出现交通事故属于工伤范围。从发生事故到2009年3月24日，经过劳动仲裁、民事一审和二审，孙小丹走完了工伤认定程序的第一步确认劳动关系。2009年6月12日，孙小丹取得了工伤证。用人单位不服工伤认定结果，提起了行政复议。之后，孙小丹继续走了行政复议、行政诉讼一审、二审。截止到2011年5月12日，孙小丹只完成了关于工伤保险待遇的仲裁和一审。用人单位不服，现在已再一次提起了上诉。经过了1420天，孙小丹分文赔偿未获得，而目前其家属垫付的治疗费用已经超过20万元。

　　本次调研中，77.6%的劳动者表示，用人单位没有与其签订书面合同。这进一步加大了证明劳动关系的难度。决定走法律途径的劳动者，有33.3%不得不提起证明劳动关系的仲裁本次调研中，77.6%的劳动者表示，用人单位没有与其签订书面合同。这进一步加大了证明劳动关系的难度。决定走法律途径的劳动者，有33.3%不得不提起证明劳动关系的仲裁。

　　根据调研，只有41.6%的劳动者可以在《工伤保险条例》规定的150日期限内，获得工伤认定结论和劳动能力鉴定，另外41.6%的劳动者要在6个月～1年之间，才能获得工伤认定和劳动能力鉴定；还有16.8%的劳动者要经过一年以上才能获得相应结果。甚至还存在数十个月工伤认定未下达的情况。

　　调查显示，持有工伤认定和劳动能力鉴定的人中，有72.4%的赔偿请求仍遭其老板的拒绝，而被拒绝者中76.6%的人不得不又提出工伤保险待遇仲裁的请求。

　　走上仲裁之道的人有45.9%要进行一审，这其中62.2%的人要进入二审。最终获得了仲裁或诉讼支持的人，由于老板的继续抵制，有29.1%不得不提起强制执行程序。他们中只有50%得到执行，27.8%的人表示申请后法院并没有采取执行措施，11.1%的则遭遇无财产可执行的窘境。可以想象，工伤劳动者在经年累月的诉讼后，得到的是用人单位无财产可执行的结果，该是怎样地欲哭无泪。

　　就工伤保险待遇的仲裁和执行程序这两个部分，46.2%的人经历了一年及以上的时间，最长的经历了96个月。为了走这两个程序，52.3%的人的花费在7500元以上。多位工伤劳动者表示律师费太高，他们无法承受。

　　由于从法律途径索赔的难度过大，一些人遭遇工伤后，只能选择私了。调查显示，42%的工伤劳动者是通过私了解决的，他们中的73.6%表示通过私了的赔偿远低于自己依据法律应该获得的赔偿。还有部分劳动者表示，由于单位威胁、自己是外地人不知如何维权、老板跑掉了等原因，无奈地放弃了索赔。

　　未参保工伤劳动者

　　关于先行支付的其他需求

　　本次调研发现，用人单位中存在7.2%的非法用工单位。目前，我国许多地区非法用工单位的工伤劳动者一般不予认定工伤，只由其与用人单位进行仲裁。然而，非法用工单位对劳动者保障往往弱于一般企业，《劳动合同法》已确立，非法经营的用人单位不能因自己在工商上的非法地位就摆脱劳动法义务的原则，所以非法用工单位的工伤劳动者更应该得到先行支付制度的保护。

　　此外，还有7.8%的劳动者表示，他们单位因破产、解散等被注销。虽然他们不再有“用人单位”，但也应该归结到“用人单位不支付”的情况，获得先行支付制度的保障。

　　一次性赔偿被滥用。调查显示，获得赔偿的1～6级伤残的工伤劳动者中，86%是以单位一次性赔偿来解决的，只有14%的人获定期支付赔偿。获一次性赔偿者中有92.9%的人表示，他们后续的生活无法得到保障。对于选择单位一次性赔付，他们各有苦衷。由于单位将来面临倒闭等各种风险，而每次同单位索要赔偿的成本也颇高，所以76.4%的工伤劳动者不愿意采用单位定期支付的形式。

　　73.8%的人表示愿意社保基金定期支付，原因是国家的公信力。92.4%的人表示，在老家能通过存折等手段较为方便地领取定期发放的伤残津贴。

　　对于本应享受定期伤残津贴的劳动者来说，即便他们没有参加工伤保险，在先行支付制度下也应该得到平等对待。目前，我国部分地区对外地农民工提供一次性赔偿的方案，由农民工自由选择。然而，这些一次性赔偿标准过低，在操作中相关部门未尽到告知义务，使得工伤农民工后续医疗和生活无法得到保障。

　　45岁的赵先生是尘肺二期病人，属4级伤残，患病前月薪5000元，根据北京市规定只获得了一次性共计133596元的赔偿待遇。如果他按月领取工伤赔偿，则累积到60岁时，其领取到的总额为76万余元。如果不领取一次性待遇，他的工伤保险关系不会被注销，还可以报销其后续的医疗费用。据了解，在领取待遇时，相关方面并未告知其可以选择按月领取。

　　公众关注的是：先行支付从何时开始？自己能否受到保护？《社会保险法》只是表明先行支付自2011年7月1日生效，《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定（征求意见稿）》也只是提到“本规定自2011年7月1日起施行”。然而，先行支付制度，究竟是适用于2011年7月1日之后发生工伤或者患职业病的劳动者，或是适用于此后被认定为工伤的劳动者，还是适用于直至2011年7月1日都未获用人单位足额赔偿的工伤劳动者？

　　义联建议：有关部门应明确先行支付制度的溯及时间范围，尽可能将2011年7月1日之后用人单位未赔偿或未足额赔偿的工伤劳动者，均纳入到保护范围中来。

　　加强对先行支付的宣传推广

　　调查显示，《社会保险法》及其先行支付规定，虽然颁布了近半年时间，但78.6%的工伤劳动者表示没有听说过社会保险法，91.8%的工伤劳动者根本不知道先行支付制度。在调研员向他们介绍了先行支付制度的具体内容后，92.5%的工伤劳动者对先行支付制度的施行表示了欢迎。

　　可以看出，如果对劳动者群体进行有效的宣传，让他们知晓先行支付制度，绝大部分未参保的劳动者将会选择申请先行支付，获得较好的保障。

　　由于工伤劳动者81.3%是农民工，72.8%的工伤劳动者只有初中或者小学学历，一般没有太顺畅的途径接触传统媒体，有关部门应该在工伤认定过程中，告知工伤劳动者享有提起先行支付的权利，并给予具体流程的明确指导。