我国《保险法》对保险违法案件实行双罚制,既强化了对保险公司经营行为的约束,也有利于增强保险从业人员依法合规的意识,对有效打击保险业违法行为、维护保险市场秩序具有现实意义。在监管实务中,相对间接责任而言,对直接责任人员的界定比较明确。但对如何认定“直接负责的主管人员”,则存在不同的意见和看法,造成责任认定和法律适用上的困惑。

　　刑事责任和行政责任

　　关于责任人员的界定

　　法律责任是指行为人对违法行为所应承担的法律后果,一般分为刑事责任、行政责任和民事责任三种形式。追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任,主要体现在刑事责任和行政责任之中,而两者在内涵、范围和具体适用上又有不同。

　　我国《刑法》中对单位犯罪的刑事责任主要是采取双罚制。关于单位犯罪的主体结构,即单位与其内部责任人员之间、直接负责的主管人员和其他直接责任人员之间的关系,在理论界和司法实践中尚存争议。2001年《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》指出:“直接负责的主管人员,是在单位实施的犯罪中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的人员,一般是单位的主管负责人,包括法定代表人。”《公安部关于如何理解走私罪中“直接负责的主管人员”和“直接责任人员”的答复》(公法〔1994〕27号)明确:“所谓"直接负责的主管人员",是指在企业事业单位、机关、团体中,对本单位实施走私犯罪起决定作用的,负有组织、决策、指挥责任的领导人员。”

　　行政责任一般分为行政处分和行政处罚两类。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员实施行政处罚或行政处分,在我国《民商法》《经济法》《社会法》等多部法律中较为常见。对这一概念,立法机关、司法机关和行政机关均未作出过法律解释,这其实也说明了法律概念在反映客观事实时自身的有限性。全国人大常委会法制工作委员会编写的相关法律释义虽然不具有法律效力,但应是对立法原意的进一步说明,在实践中有较大的参考价值。如《中华人民共和国药品管理法释义》对该法第八十七条关于药品检验机构出具虚假检验报告的责任人员的解释为:“"直接负责的主管人员",是指在药品检验机构出具虚假检验报告的违法行为中负有领导责任的人员,包括违法行为的决策人,事后对单位违法行为予以支持和认可的领导人员,以及由于疏于管理或者放任对单位违法行为负有不可推卸责任的领导人员;"其他直接责任人员",是指直接实施单位违法行为的人员”。类似解释还可参见《安全生产法》《大气污染防治法》《电子签名法》《产品质量法》等法律释义。

　　由此可见,刑事责任与行政责任对责任人员的界定明显不同。关于“直接负责的主管人员”,虽然二者都强调“直接”和“主管”的结合,但刑事责任更加侧重直接责任,行政责任更加侧重管理责任,从一定意义上说,刑事责任相对界定较严,行政责任相对界定较宽。

　　对保险业违法案件中

　　责任人员的法理分析

　　科学认定保险案件当事人责任,必须要理性思考法律价值目标的竞合与协调。价值论范畴在任何一部法律中起着指导或统摄作用。《保险法》的价值取向,并非是选取某一个价值目标作为追寻的要点,而是通过权衡和取舍,在合理化解冲突的基础上,朝着寻求价值目标和谐统一的方向均衡发展。其一,公正价值在于实现保险活动当事人各方关系的公平合理,但维护被保险人的合法权益是保险监管的最终目标。如果被保险人的利益受到侵害而得不到保护,违法行为得不到应有的惩处,这就在一定程度上把保险监管部门摆在了被保险人的对立面,从而削弱了对保险市场的监管。其二,效率价值在于科学合理地利用有限的监管资源,最大程度地满足保险活动各方主体的利益和需求,最终满足保险业发展的需要。保险专业性较强,保险监管的资源和手段有限,现阶段要求保险监管部门像公安司法机关那样取证、达到绝对真实的证明标准是不现实的。其三,秩序价值在于通过法律制定规则,将保险活动当事人的行为纳入规范化、有序化的轨道,对藐视或亵渎法律和秩序的行为作出必要的恰当的处罚。必须要综合考量个人在案件中的地位和作用,通过处罚强化法律或秩序的尊严和权威。在一个多元价值目标交织共存的领域里,任何一种价值目标的实现都是一种相对的满足,解决价值目标之间的冲突,往往需要通过冲突一方或双方的相对牺牲或割让来实现。

　　针对刑事责任和行政责任的不同特点,综合考虑保险业发展和保险监管工作实际情况,借鉴相关法律对责任人的界定,《保险法》中对“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”的界定,应当适当宽于刑法单位犯罪中的界定。“直接负责的主管人员”是指决策、部署、组织、批准、指挥实施违法行为的人员;或是指使、胁迫、教唆、帮助、授意从事违法行为的人员;或是有直接管理职责,知道或应当知道本级或者下级机构和人员的违法行为,但未及时制止或纠正,甚至纵容、默许其实施的人员,包括本级机构的主要负责人、分管负责人和部门负责人。“其他直接责任人员”为在保险违法案件中具体参与实施并起较大作用的保险从业人员,既可以是经营管理人员,也可以是一般工作人员。这一理解与中国法制出版社《中华人民共和国保险法解读》、中国保监会《关于依法严肃处理保险公司中介业务违法违规机构和责任人员有关问题的通知》(保监中介〔2010〕248号)中的相关解释和规定是基本吻合的,具有一定的科学性和可操作性。

　　保险违法案件

　　个人责任的证明标准

　　所谓证明标准,是指对案件事实等代证事项的证明所须达到的要求,也即提出证据进行证明应达到何种程度方能确认待证事实的真伪,从而卸除其证明责任。我国《保险法》没有对保险案件实施行政处罚的证明标准作出特别规定,参照《行政处罚法》《行政诉讼法》等一般性的规定,对保险违法行为的证明标准必须达到“事实清楚”、“证据确凿”的程度,认定个人责任的证明标准也应如此。有学者称之为“客观真实”的证明标准。案件事实客观真实是证明的终极目标。在实践中,能够达到客观真实的情况存在但并不普遍,而更多的是执法人员内心确信此种案件事实具有真实存在的可能性或盖然性。这也可以视为证明的辅助性标准。

　　一般来说,行政诉讼的证明标准低于刑事诉讼而高于民事诉讼,介于两者之间。这一标准源于“明显优势证明标准”,即按照证明力具有明显优势的一方当事人提供证据认定案件事实。参照这一标准,对行政处罚案件而言,执法人员在自身知识和经验的基础上,遵循职业道德和逻辑法则,对所有证据进行综合分析、衡量和判断后,在心证上能够达到确信案件事实的真实性明显较不真实性具有较大的优势,尽可能地对案件事实所作的合理推断与认定无限接近客观事实。何为“明显优势”没有一个量化的标准,必须综合案件的性质、情节、社会影响和对双方当事人权益的影响等因素,进行合理的推定,作出适当的判断。

　　在行政责任层面上,不能把“直接负责”等同于“直接责任人”,“直接负责的主管人员”更加强调的是基于某一管理职位而担负的职责。在现场检查过程中,应根据证明对象的不同,取得相应的证据,如业务单证、财务凭证、任职分工文件、会议记录、用印审批登记、公司IT系统中业务签批路径、内部往来电子邮件等。需要避免两种倾向,一种是唯签字论,即只有取得有关主管人员在业务单证、财务凭证和会议记录上的签字,才能认定直接负责并实施行政处罚。一种是唯文件论,即只要取得公司对有关主管人员任职分工的文件,就可认定直接负责并实施行政处罚。必须要结合具体案件,尽量取得直接证据,直接证明当事人的直接责任;在案件收集不到或者很难收集到直接证据的情况下,尤其需要收集和运用各种间接证据,但间接证据之间必须协调一致,相互印证,形成一条完整的证据链,足以得出肯定的结论。

　　雷经升