广东省高级人民法院陈吉生

（原文载《人民司法》2005年第1期）
 

内容提要：本文对《道路交通安全法》施行后审判实践中遇到的许多新问题进行探讨，这些问题大都是理论界和实务部门存在较大争议的问题，如在国务院有关全国统一的机动车第三者责任强制保险的具体办法颁布实施前机动车已向保险公司投保第三者责任险的，保险公司应否依照《道路交通安全法》的规定承担相应的责任、保险公司能否行使抗辩权、登记车主应否承担责任等。

《道路交通安全法》对我国道路交通事故处理机制和许多具体制度作了较大的更改，该法及其实施条例自2004年5月1日实施以来，人民法院在审理道路交通事故损害赔偿案件过程中遇到许多新的问题，亟待研究解决。

一、关于损害赔偿的责任主体问题

在《道路交通安全法》实施后，道路交通事故损害赔偿纠纷案件中的民事责任主体包括机动车方、保险公司和道路交通事故社会救助基金管理机构等三类主体，由于道路交通事故社会救助基金管理机构只是在肇事车辆未参加机动车第三者责任强制保险、肇事后逃逸或抢救费用超过责任限额等三种情形下承担先行垫付抢救费用责任的主体，其在承担垫付责任后有权向交通事故责任人追偿，因而并不是最终的责任承担者，且目前尚未成立，故笔者仅对前两类主体进行探讨。

（一）保险公司

根据《道路交通安全法》第七十五条的规定，肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用。该法第七十六条规定：机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。可见，《道路交通安全法》赋予赔偿权利人对保险公司的直接请求权，规定保险公司在责任尚未确定时负有在责任限额范围内向受害者支付抢救费用的法定义务，在确定责任时负有在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内向赔偿权利人赔偿损失的法定义务。因此，在《道路交通安全法》实施后且国务院有关机动车第三者责任强制保险的具体办法颁布实施后，机动车已参加第三者责任强制保险的，保险公司在道路交通事故损害赔偿纠纷中应作为民事责任主体，当无疑义。

由于目前国务院尚未根据《道路交通安全法》的规定制定全国统一的机动车第三者责任强制保险的具体办法，因而对于在国务院有关全国统一的机动车第三者责任强制保险的具体办法颁布实施前，机动车已向保险公司投保机动车第三者责任险的，保险公司应否依照《道路交通安全法》的规定承担相应的责任的问题存在较大争议。一种观点认为，保险公司目前承保的第三者责任保险，是商业保险，不是《道路交通安全法》规定的机动车第三者强制保险，因为法定的机动车第三者责任强制保险，具体办法国务院还未作出规定。笔者认为，该种观点值得商榷，主要理由如下：其一，保险公司目前承保的第三者责任保险，虽然是商业保险，但并不因此而否定其责任保险的性质。商业保险与责任保险并不互相排斥，两者所依据的分类标准是不一致的。根据保险行为的法律性质，可将保险分为商业保险和社会保险。商业保险是一种契约行为，社会保险则是一种行政法律行为。①根据保险保障的范围，可将保险分为财产保险、责任保险、信用保证保险及人身保险。②根据我国《保险法》第二条的规定，《保险法》以商业保险行为作为调整对象，但该法第五十条和第五十一条对责任保险进行了明确规定。这些规定表明商业保险也可是责任保险。其二，责任保险可以是强制责任保险，也可以是任意责任保险。依照国家法律法规的规定，投保者必须向保险人投保而成立的责任保险是强制责任保险，也称为法定责任保险。可以由投保人自愿选择是否参加的保险是任意责任保险，或称自愿责任保险。无论是强制责任保险还是任意责任保险，其责任保险的性质是不变的。根据《保险法》第五十条的规定，责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险（故又称为第三者责任保险）。保险人对责任保险的被保险人给第三者造成损害的，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。虽然之前的机动车第三者责任保险合同大都没有约定保险公司可直接向第三者赔偿保险金，但《道路交通安全法》已赋予赔偿权利人对保险公司的直接请求权，因而保险公司应依照法律的规定直接向赔偿权利人赔偿保险金。其三，尽管在《道路交通安全法》实施前，我国没有较高层次的法律对机动车实行强制责任保险作出明确规定，但保险实务部门、车辆管理部门以及国务院均将之作为强制保险推行，理论界亦将其定性为强制保险。③国务院《关于农民个人或联户购置机动车船和拖拉机经营运输业的若干规定》（国发[1984]27号）对农民个人或联户购置机动车船和拖拉机，作出了必须参加第三者责任保险的规定。国务院在1984年11月3日《批转中国人民保险公司关于加快发展我国保险事业的报告的通知》中要求对公私车船等交通工具（包括外国人的车辆）全面实行责任法定保险，并指出我国广东、山东、青海、宁夏等地经当地政府批准，已先后办理了这种保险。广东省公安厅、广东省交通厅、中国人民保险公司广东省分公司则早在1982年便颁布实施了《关于实行机动车辆第三者责任保险的试行办法》，规定本省所有的机动车辆均须办理第三者责任保险。1991年国务院颁布实施的《道路交通事故处理办法》第十四条对于我国部分地区实行的机动车第三者责任强制保险予以认可，规定“在实行机动车第三者责任法定保险的行政区域发生机动车交通事故逃逸案件的，由当地中国人民保险公司预付伤者抢救期间的医疗费、死者的丧葬费。”在《道路交通安全法》实施后，中国保监会在《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》（保监发[2004]39号）中亦指出，我国目前近24个省市已经通过地方性法规形式对机动车第三者责任保险实行了强制，并要求各保险公司自2004年5月1日起，“采用公司现有三者险条款来履行《道交法》中强制三者险的有关规定和要求”。因此，在国务院有关全国统一的机动车第三者责任强制保险的具体办法颁布实施前，机动车已向保险公司投保机动车第三者责任险的，保险公司应依照《道路交通安全法》的规定承担相应的责任。

（二）机动车方

机动车方包括机动车所有人、车辆实际支配人和驾驶员。

1、机动车所有人。在《道路交通安全法》施行前，依照《道路交通事故处理办法》第三十一条的规定，机动车所有人在交通事故损害赔偿中应承担垫付责任，如驾驶员属职务行为的，机动车所有人则应承担赔偿责任。在《道路交通事故处理办法》废止后，机动车所有权人承担垫付责任的法律依据已不存在。那么，在《道路交通安全法》施行后，机动车所有人应否承担责任？笔者认为，从《道路交通安全法》第七十六条确立的归责原则来看，该法进一步明确机动车辆运输为高度危险作业。我国《民法通则》第一百二十三条规定应对高度危险作业造成的损害承担责任的主体是从事高度危险作业者，但对于高度危险作业者的具体范围则未作明确规定。最高人民法院《关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》（法释[2001]3号）将从事高压电的高度危险作业者明确为电力设施产权人，规定因高压电造成人身损害的案件，由电力设施产权人依照《民法通则》第一百二十三条的规定承担民事责任。由此观之，在机动车运输高度危险作业中，将机动车所有人确定为高度危险作业者，应不为过。从比较法和法学理论的角度来看，根据危险责任思想和报偿责任理论，某人是否机动车损害赔偿的责任主体，要从其是否该机动车的支配者或机动车运输活动的经营者以及是否从该机动车的运行中获得利益等方面加以判断。④机动车所有人作为机动车的支配者，往往也是机动车运行利益（不限于经济利益）的获得者，对于机动车造成的损害应承担赔偿责任。

司法实践中对于连环购车未办理过户手续的情形下，原登记车主应否对机动车发生交通事故致人损害承担责任的问题素有争议。最高法院民一庭曾于2001年12月31日以（2001）民一他字第32号函答复江苏省高级人民法院，认为“连环购车未办理过户手续，因车辆已交付，原车主既不能支配该车的营运，也不能从该车的营运中获得利益，故原车主不应对机动车发生交通事故致人损害承担责任。但是，连环购车未办理过户手续的行为，违反有关行政管理法规的，应受其规定的调整”。笔者认为，在《道路交通安全法》施行后，因法律规定已有所改变，上述复函已失去了适用的基础。主要理由是：根据《道路交通安全法》第十二条的规定，机动车所有权发生转移的，应当办理相应的登记。可见，公安机关对机动车辆的登记属于所有权登记，在当事人签订车辆买卖合同并实际交付车辆后，如未办理机动车所有权登记手续，不影响买卖合同的效力，也不影响车辆的交付使用，但由于登记的所有权具有公示作用，因而对于第三人而言，登记车主即是机动车所有权人，仍需对机动车所造成的损害承担赔偿责任。从比较法的角度来看，对机动车、航空器等动产采取类似不动产登记的制度，有利于维护交易安全和社会秩序，符合当今世界民法发展潮流。从审判实务的角度来看，如登记车主可不承担赔偿责任，在机动车发生交通事故后，原车主采取倒签买卖合同等方法即可免责。该种案例在前几年的审判实践中已大量存在，原车主为了逃避责任，在发生交通事故后与没有赔偿能力的亲朋戚友倒签买卖合同，而目前的笔迹鉴定技术尚难以对笔迹形成的时间作出精确的判断，对方当事人难以提出相反证据推翻该买卖合同，法院只能依据该买卖合同判令没有实际履行能力的“买受人”承担赔偿责任，这极不利于保护受害人的合法权益。如采登记车主需承担赔偿责任的制度，一方面有利于保护受害人的权益，另一方面也可发挥司法审判对社会的积极导向作用，促使当事人在进行车辆交易时按照法律规定办理有关手续，维护和推动机动车管理制度的实施。

在车辆被盗用后造成损害的，由于车辆被盗用是机动车所有人不能支配和控制的，根据最高人民法院《关于被盗机动车辆肇事后由谁承担损害赔偿责任问题的批复》（法释[1999]13号）的规定，应由肇事人承担赔偿责任，被盗机动车辆的所有人不承担赔偿责任。但在审判实践中，应由被盗机动车辆的所有人举证证明机动车被盗的事实，一般而言，被盗机动车辆的所有人应提供在机动车辆肇事前其已向公安机关报案的证明。在分期付款保留车辆所有权的情形，由于保留所有权属一种特殊的民事法律制度，保留车辆所有权的出卖方实际上是一种特殊的担保权人，根据最高人民法院《关于购买人使用分期付款购买的车辆从事运输因交通事故造成他人财产损失保留车辆所有权的出卖方不应承担民事责任的批复》（法释[2000]38号）的规定，在此种情形下，保留车辆所有权的出卖方不需对交通事故损害承担赔偿责任。

在驾驶员为机动车所有人履行职务行为过程中发生交通事故的情形，人民法院可根据《民法通则》第一百二十一条、最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第八条、第九条的有关规定，直接判令机动车所有人承担赔偿责任。

2、车辆实际支配人。车辆实际支配人包括在车辆异动中未办理过户手续的买受人、受赠人、车辆承租人、借用人、挂靠人和承包经营人。这些人均为实际支配车辆运行并直接从车辆运行中获取利益的人，根据危险责任思想和报偿责任理论，这些人均应对车辆所造成的损害承担赔偿责任。

3、驾驶员。驾驶员是交通事故肇事者，因而是直接的侵权人。但如驾驶员是为机动车所有人履行职务行为过程中发生交通事故的，根据《民法通则》第一百二十一条、最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第八条、第九条的有关规定，法人或者其他组织的工作人员在执行职务中致人损害的，应由该法人或其他组织承担赔偿责任，驾驶员不需承担赔偿责任。但如驾驶员是在实施与职务无关的行为时致人损害的，则需承担赔偿责任。雇员在从事雇佣活动中致人损害的，应由雇主承担民事赔偿责任，雇员无需承担赔偿责任。但如雇员因故意或者重大过失致人损害的，应当与雇主承担连带赔偿责任。一般而言，机动车方在交通事故中负主要责任和全部责任的，驾驶员有可能存在重大过失甚至故意，但两者之间并不具有必然联系，因为机动车机械故障等原因同样可能导致机动车方在交通事故中负主要责任和全部责任，故驾驶员是否在交通事故中存在故意或重大过失，仍需人民法院根据案件具体情况进行审查认定。

二、关于民事责任承担问题

根据《道路交通安全法》第七十六条第一款的规定，机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。该款规定确立了保险公司对保险事故的无过错责任。如果肇事车辆参加了第三者责任强制保险，那么一旦机动车发生交通事故造成他人损失，保险公司就应在责任限额范围内予以赔偿。根据该条第一款第（二）项和第二款的规定，机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任。该规定确立了机动车与非机动车、行人之间的无过错责任原则，机动车一方不得以自己没有过错为由主张免责。除非交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方才能免责。但如有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，且机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，机动车一方可以主张减轻责任。根据该条第一款第（一）项的规定，机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任，双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。该款规定确立了机动车之间发生交通事故时应适用过错责任原则。虽然该条规定没有明确非机动车之间、非机动车与行人之间发生交通事故应适用何种归责原则，但由于非机动车不属于高速运输工具，非机动车运行不属于高度危险作业，因而非机动车之间、非机动车与行人之间发生交通事故应适用过错责任原则，应无疑义。目前理论界和司法实践部门对于如何适用《道路交通安全法》第七十六条的规定，主要对于以下两个问题存在较大争议：

一是机动车方对于保险责任限额范围内的损失应否承担责任。一种观点认为，根据该条规定，如果肇事车辆参加了第三者责任强制保险，机动车方就只应对超过责任限额的部分承担赔偿责任，对于责任限额范围内的部分，受害人无权向机动车方要求赔偿，而只能向保险公司主张权利。笔者认为，虽然该条规定保险公司应在责任限额范围内予以赔偿，但该规定的立法目的在于赋予受害人直接向保险公司行使请求权，而并非限制受害人向机动车方要求赔偿损失的权利。机动车方作为直接的侵权人，不能以其已投保第三者责任险为由对抗受害人的请求权。从责任保险的历史发展来看，早期的责任保险的目的在于填补被保险人因承担损害赔偿责任所受到的损失，因被保险人的行为而遭受损失的第三人，对保险人没有直接请求损害赔偿的权利。为了发挥责任保险保护受害的第三人及社会大众的功能，责任保险赋予第三人向保险人直接主张赔偿损失的请求权。但第三人仍可向被保险人主张权利。⑤如在此种情形下只允许受害人向保险公司主张权利，实则是限制了受害人的权利，在肇事车辆参保的保险公司（分支机构）不在本地的，可能增加受害人索赔的成本和时间，不利于保护受害人的权益，与责任保险的立法目的不符。同时，在此种情形下不允许受害人向机动车方主张权利，如机动车投保了较高限额的责任保险，则机动车方在发生交通事故后完全置身于事故之外，可能使驾驶人在驾驶机动车时更疏于防范，从而导致交通事故数量的增加。因此，对于保险责任限额范围内的损失，受害的第三人既可直接向保险公司请求赔偿，也可要求机动车方赔偿损失，还可同时向保险公司和机动车方主张权利。保险公司基于法律规定和保险合同的约定承担给付赔偿金的义务，机动车方基于侵权主体的地位承担民事赔偿责任，两者基于不同的原因而偶然产生同一内容的给付义务，并因其中任何一个债务人的履行而使全部债务均归于消灭，保险公司和机动车方的债务构成民法上的不真正连带债务。

二是保险公司能否行使抗辩权，要求减轻责任。一种观点认为，如果肇事车辆参加了第三者责任强制保险，那么一旦机动车发生交通事故造成他人损失，保险公司就应在责任限额范围内予以赔偿，不论交通事故当事人各方是否有过错以及当事人的过错程度如何。⑥笔者认为，对于保险公司能否请求减轻责任的问题，该条并未作出明确规定。从该条的上下文来看，似乎也可得出上述结论，因为该条仅规定超过责任限额的部分如何减轻责任，对责任限额范围内的部分则未提减轻责任的问题。但是，无论从理论的角度分析还是从我国《保险法》第五十条的规定来看，第三者责任保险是以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。即责任保险的保险金给付以被保险人对第三人承担赔偿责任为条件。保险人在保险责任限额内仅对被保险人应对第三人所负的赔偿责任承担给付保险金的责任。如被保险人无需对第三人承担赔偿责任的，保险人亦无需向第三人承担给付保险金的责任。也就是说，在第三人依直接请求权要求保险人承担民事责任时，保险人得行使被保险人的抗辩权。既然被保险人可依法请求减轻责任，保险人自然也可依法请求减轻责任。如果在第三人向被保险人请求赔偿时允许被保险人减轻责任，而在第三人要求保险公司承担责任时不允许保险人减轻责任，则第三人得到的赔偿数额可能因其请求赔偿的对象不同而相差甚远，可能导致理论上和实践操作中的混乱。我国目前实行的机动车第三者责任险，均规定保险人仅对被保险人应承担的赔偿责任承担责任，如不允许保险人行使被保险人的抗辩权请求减轻责任，则不恰当地加重了保险人的责任。因此，在法律未明确规定保险人不得行使抗辩权的情形下，应允许保险人行使被保险人的抗辩权，依法请求减轻责任。但是，由于第三者责任强制保险是确保因被保险人的致害行为而受害的第三人能够得到切实有效的赔偿，责任保险合同主要为被保险人以外的第三人的利益而存在，因而除了法律规定的免责事项外，保险人和被保险人在保险合同中约定的免责事由对受害人不具有约束力，保险人不得依据其与被保险人约定的免责事由对抗受害人。在司法实务中，受害人仅请求保险公司承担赔偿责任的，应将被保险人追加为第三人参加诉讼，在依法确定保险公司（被保险人）应承担的责任比例并计算赔偿数额后，判决保险公司在责任限额范围内承担赔偿责任。

三、关于公安机关的调解问题

《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》的实施，给人民法院处理道路交通事故损害赔偿案件增加了很大的压力。在《道路交通安全法》实施前，公安机关对交通事故损害赔偿纠纷进行调解是民事诉讼的前置程序，即当事人只有在调解终结后才能向法院起诉，其中绝大部分交通事故纠纷都是通过公安机关的调解解决的。以广东为例，2002年全省法院受理道路交通事故损害赔偿一审案件为10765件，只占全省交通事故纠纷总量的12.37%，2003年为10951件，占全省交通事故纠纷总量的12.99%。在《道路交通安全法》实施后，交通事故损害赔偿调解不再是必经程序，需双方当事人书面申请，公安机关才进行调解。法院受理的交通事故损害赔偿纠纷将大量增加，民事审判案多人少的矛盾将进一步加剧。如广州市花都区人民法院自今年5月份以来受理的道路交通事故损害赔偿纠纷案件，每月的收案数与去年同期相比均呈大幅上升之势，9月份的收案数同比飙升了218.8%。

为了防止交通事故损害赔偿案件大量涌进法院，减轻法院办案压力，同时也使受害者得到及时、快捷的救济，我国需建立一套有多种社会力量参与的道路交通事故纠纷解决机制。在日本，交通事故损害赔偿纠纷几乎都是通过保险公司、汽车交通事故纠纷处理中心等行政主导的纠纷处理体系予以解决的，诉讼到裁判所（法院）的数量只占交通事故总数的1%左右，裁判所在解决道路交通事故损害赔偿纠纷中的作用主要在于对诉讼外纠纷处理机构发挥指导作用，其所作出的判决是解决同类纠纷的基准。⑦我国当前一方面应着力加强保险公司在处理道路交通事故损害赔偿纠纷中的作用，对于已参加机动车第三者责任险的车辆引起的交通事故损害赔偿纠纷，主要应通过保险公司的及时理赔予以化解;另一方面，应充分发挥公安机关在处理道路交通事故损害赔偿纠纷中的作用，公安机关除了及时作出交通事故责任认定书以便于保险公司及时理赔外，在保险公司、当事人对赔偿数额达不成协议时，仍应发挥损害赔偿调解功能。公安机关对交通事故损害赔偿纠纷的调解，具有程序快捷、灵活的特点，既有利于赔偿权利人的合法权益得到及时、有效的救济，也有利于赔偿义务人迅速从损害赔偿纠纷中得以解脱，在以往的交通事故损害赔偿纠纷处理中发挥了十分重要的作用。但是，根据《道路交通安全法实施条例》第九十四条的规定，当事人一致请求公安机关对交通事故损害赔偿进行调解的，应当在收到交通事故责任认定书之日起10日内提出书面调解申请。由于当前我国普通民众对法律的了解并不多，且在《道路交通安全法》施行前公安机关的损害赔偿调解是必经程序，无需当事人申请，因而在《道路交通安全法》施行后，可能有许多当事人即使希望公安机关调解，也因未提交书面申请而没能启动公安机关的调解程序。因此，实践中公安机关应采取适当的方式告知当事人申请调解所应提交的材料，当前可采用向各方当事人发送空白调解申请书的方式，让有调解意愿的当事人能得到公安机关对损害赔偿的调解。

我国当前的法律法规和司法解释对于当事人在公安机关的主持下达成的调解协议及当事人自行达成的和解协议的效力问题没有作出明确规定。笔者认为，当事人在公安机关的主持下达成的调解协议及当事人自行达成的和解协议，是当事人为解决因交通事故所产生的当事人之间的民事权利义务关系而达成的民事合同，其性质与当事人在人民调解委员会的主持下所达成的调解协议并无不同。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释[2002]29号）已明确当事人在人民调解委员会主持下所达成的调解协议具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行。当事人持该调解协议向人民法院起诉的，除该协议具有无效、可撤销的情形外，人民法院应依据该协议的内容作出判决。根据《合同法》的有关规定，参照法释[2002]29号司法解释的精神，人民法院在审理涉及当事人在公安机关的主持下达成的调解协议及当事人自行达成的和解协议时，应将该协议作为民事合同来对待，经审查，如该协议没有无效、可撤销情形的，应依据该协议的内容作出判决。这样既有利于当事人在达成协议后自动履行协议从而减少纠纷的发生，也有利于提高公安机关对损害赔偿进行调解和当事人参与调解、和解的积极性。

四、关于财产保全问题

在道路交通事故损害赔偿案件中，对肇事车辆采取财产保全措施，是保障判决在生效后能得以全部或部分执行，以保护赔偿权利人利益和最终化解纠纷的重要手段。在《道路交通安全法》施行前，根据《道路交通事故处理办法》第十三条的规定，交通事故造成人身伤害需要抢救治疗的，公安机关可指定交通事故的当事人及其所在单位或者机动车的所有人预付医疗费，交通事故责任者拒绝预付或者暂时无法预付的，公安机关可以暂时扣留交通事故车辆。由于法律法规对公安机关暂扣车辆的期限未作限制，在实践操作中，经法院与公安机关协调，公安机关一般将车辆扣留至事故处理完毕或法院对车辆采取财产保全措施之日止。

在《道路交通安全法》施行后，虽然《道路交通安全法》赋予赔偿权利人直接向投保机动车第三者责任险的保险公司请求赔偿责任限额内的损失的权利，对于法院判决保险公司承担赔偿责任后，保险公司一般均具有赔偿能力，无需采取财产保全措施。但是，对于超过责任限额的部分，仍需机动车方承担赔偿责任。而对于未投保机动车第三者责任险的车辆，虽然公安机关可以扣留至其依照规定投保后，但保险公司只对投保后的交通事故承担相应的赔偿责任，对于已发生的交通事故，实际上仍需机动车方承担赔偿责任。因此，在《道路交通安全法》实施后，将车辆予以扣留或对其采取财产保全措施以便执行，仍然十分必要。但根据《道路交通安全法》第七十二条、第九十八条和公安部《交通事故处理程序规定》第三十九条的规定，公安机关对于已投保机动车第三者责任险的车辆，只能因收集证据的需要扣留车辆。且扣留时间一般不能超过25日，经设区的市公安机关批准，也只能延长10日达到35日。对于未投保投保机动车第三者责任险的车辆，只能扣留至其依照规定投保后。为了保护赔偿权利人的合法权益，公安机关应根据实际情况尽可能将可能需由机动车方承担赔偿责任的机动车予以扣留，并在准备将车辆返还给机动车方时，提前将该情况告知赔偿权利人，以便其及时向人民法院申请财产保全。

由于公安机关可以扣留车辆的时间较短，在扣留车辆期限内当事人往往尚未向人民法院提起诉讼，因而在《道路交通安全法》实施后，当事人申请法院对车辆采取诉前财产保全措施的情形将大幅增加。根据《民事诉讼法》及其司法解释的有关规定，对于当事人申请诉前财产保全的，申请人应当提供担保，否则驳回申请；对于当事人在诉讼过程中申请诉讼财产保全的，人民法院可以根据案件的具体情况决定是否责令当事人提供担保。当事人提供担保的数额，应相当于请求保全的数额。从理论的角度进行分析，要求申请人提供担保的目的在于一旦申请人申请保全错误致使被申请人遭受损失的，申请人得以提供担保的财产赔偿其损失。因此，要求申请人提供担保的数额应以不低于申请人申请保全错误可能给被申请人造成的损失即可，要求当事人提供担保的数额应相当于请求保全的数额，实无必要。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释（二）》第二十八条的规定，人民法院审理离婚案件时，夫妻一方申请对配偶的个人财产或夫妻共同财产采取财产保全措施的，可以在采取财产保全措施可能造成损失的范围内，根据实际情况，确定合理的财产担保数额。该规定较为合理，但该规定只适用于离婚案件中的特定情形，对于其他民事案件，仍要适用《民事诉讼法》及其司法解释的上述规定。在交通事故损害赔偿纠纷案件中，许多赔偿权利人往往很难提供相当于被扣车辆价值的财产担保，但如不对车辆采取财产保全措施，又很可能使赔偿权利人在判决生效后得不到实际履行，为了维护当事人的合法权益和社会正义，在司法实践中人民法院应允许当事人以保证人担保的方式提供担保。《民事诉讼法》及其司法解释对保证人担保没有作出规定，但从立法目的来看，以提供保证人的方式进行担保，亦能保证在申请人申请错误给被申请人造成损失时得以使被申请人得到应有的赔偿，符合提供担保的目的，人民法院可根据案件的实际情况予以运用。但人民法院应对保证人的资格进行审查，保证人应当有合法的收入来源或固定资产，有能力履行担保义务，并需其本人出具书面保证书。