2011年7月1日实施的《社会保险法》，首次确立了工伤保险先行支付制度。根据这一制度设计，在工伤事故发生后，用人单位未依法缴纳工伤保险费的，由用人单位支付工伤保险待遇；用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付，该保险待遇应由用人单位偿还；用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以追偿。

在法律界人士看来，这一制度主要是为了避免职工在发生工伤事故后，因无力承担医疗费用而 得不到有效救治，从而落下残疾甚至失去生命的现象发生，体现了我国工伤保险的保障功能和救济功能。

据了解，原本被寄予厚望的制度，却在实施过程中遭遇“落地”难。在新政实施一年后，北京义联劳动法援助与研究中心（简称义联）2012年7月发布的调研报告显示，接近九成劳动者不知新政，由于大多数省市尚未出台具体实施办法等原因，导致工伤人员申请先行支付待遇渠道不通畅。2013年，各地陆续出现的“工伤先行支付”第一案，进一步凸显了该制度“落地”之难。

王栋梁案：医保局担心基金安全，至今未宣判

7月26日，“重庆工伤先行支付第一案”在重庆忠县人民法院开庭。

本案原告王栋梁是重庆忠县卓越有限责任公司（以下简称卓越公司）的驾驶员，卓越公司没有与王栋梁签订劳动合同，也没有为其交纳社会保险。

2011年7月16日，王栋梁工作外出时发生交通事故，被认定为工伤，并被鉴定为三级伤残。由于卓越公司不具备偿还能力，2013年6月，王栋梁依据《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》向忠县医保局申请工伤保险待遇先行支付，医保局以王栋梁没有参保为由拒绝了他的请求。

2013年7月10日，王栋梁在义联律师韩世春的帮助下，将忠县医保局告上法庭。

医保局在法庭辩称，工伤保险实行的是市级统筹，但重庆市没有出台工伤保险待遇先行支付的实施细则，县级医保局没有办法擅自支付。更为重要的是，法院已下达了终止执行书，卓越公司没有财产可以执行，如果保险基金先行支付，必将无法追回债务，导致保险基金缺口。医保局认为，如果今后此类无法追回资金的案件过多，就会导致资金无法承担甚至崩盘。

10月11日，王栋梁诉忠县医保局关于工伤待遇先行支付的案件第二次开庭。医保局还是坚持原来的抗辩意见，同时补充说，《工伤保险条例》修改的时候，《社会保险法》已经向社会公布了，但《工伤保险条例》明知法律有规定，却在条例中没有规定先行支付，说明不能执行该制度。

最终，法院驳回了王栋梁要求先行支付工伤待遇的请求。理由是，医保局在诉讼期间作出书面回复称不予先行支付，法院认为该行为属于具体行政行为，证明医保局已经履行了法定职责，再责令其作出具体行政行为已无实际意义。法院认为应当对书面回复另行起诉。

王栋梁与律师沟通后，再次启动法律程序，针对医保局的书面答复提起诉讼。11月5日，忠县法院受理王栋梁的第二次诉讼，案由为行政给付。如今，该案仍未宣判，王栋梁也无法确定自己是否能够拿到工伤赔偿。

袁群彦案：艰难的胜利，有力助推制度“落地”

2012年3月，新疆工伤先行支付第一案在乌鲁木齐市水磨沟区人民法院开庭。

本案原告袁群彦2008年7月在乌鲁木齐市某工地干活时，被一个倒塌的架子砸伤，后被乌市人力资源和社会保障局鉴定为七级伤残，由于他未与公司签订劳务合同，公司拒绝工伤赔偿。2011年7月，经过劳动仲裁、法院一审、二审判决，此案进入执行程序。随后法院调查发现，这家公司没有财产可执行。2011年10月14日，法院做出中止执行裁定书。

2011年11月4日和30日，袁群彦先后向乌市社保局递交先行支付工伤保险待遇的申请，一个月后，乌市社保局拒绝了他的申请。2012年年初，袁群彦将乌市社保局告上了法庭。

2012年3月，乌鲁木齐市水磨沟区人民法院开庭受理此案。法院判决乌市社保局60日内向原告袁群彦履行先行支付工伤保险待遇中工伤保险金支付项目的法定职责。乌市社保局不服，上诉到市中级人民法院，中院要求水磨沟区法院重审此案。

2013年3月，水磨沟区法院重审后判决，撤销乌市社保局关于不受理袁群彦先行支付工伤保险待遇申请的决定，责令市社保局重新作出具体行政行为。市社保局不服，再次上诉，请求二审法院撤销原判。

2013年5月，乌市中级人民法院受理此案。乌市社保局在庭审中认为，袁群彦所属公司已无财产可执行，如果工伤保险基金先行支付必将无法追偿，造成基金缺口。若开先河，将给工伤保险基金的安全造成严重后果，甚至会有人以各种名义套取工伤保险基金，最终导致参保人员的利益得不到保障。

负责此案的乌市中级法院审判长杜琼在接受采访时说，袁群彦在没有获得工伤保险待遇的情况下，向乌市社保局申请先行支付工伤保险待遇，应当适用《社会保险法》第四十一条的规定。

10月24日，乌鲁木齐市中级人民法院作出终审判决，法院驳回乌鲁木齐市社保局的上诉请求，经过几年的维权，袁群彦终于赢得了艰难的胜利。

对于上述两案，韩世春律师分析认为，社保部门以“当事人没有参加工伤保险”、“地方未出台实施细则”、“事后追偿难”、“基金会出现缺口”等理由拒绝工伤保险先行支付，都反映出当地政府对展开工伤保险先行支付后基金安全的担心。

“这反映出工伤先行支付制度设计有不足，这一制度确实有可能造成基金风险，但有关部门应该完善追偿方面的规定，而不是以此作为不执行的借口。”韩世春同时认为，劳动者的弱势，也导致了人社部门在执行先行支付制度方面，压力和动力明显不足。因此，如果劳动者能像王栋梁、袁群彦那样采取行政诉讼的方式，就能给不作为的行政部门一定压力，有利于助推制度“落地”。